唯有当行为主体行使各自权利的时候,给他方造成了损害,政府才有必要启动强制力。但我们不能预先假设别人不能行动。开汽车多危险啊,每小时四十公里的速度就足以把人撞得个性命交关的。那为什么还要允许卖汽车啊?无非对车要有一个安全标准,司机要有一个驾驶执照,要有年检,然后加一个预防措施,比如喝了酒,酒精浓度达到多少,就停止驾驶权,给予惩罚。这些都是对的。但是我们总不能说,我买一个车要给政府报告,上路要报告,踩刹车要报告,踩油门还要报告。管得着吗?我又没损害他人。
现在很多管头管脚的根据,是说“你没损害他人,但你损害了自己”——这也不行。为了防止损害你自己,干脆取消你的权利。这属于什么逻辑啊,毫无道理。
搜狐财经:如果要保护耕地,在您看来最好的办法是什么?有没有国外的经验可以借鉴?
周其仁:通过立法来保护耕地是有成本的。要研究什么情况下成本会较少一点。刚才我讲的成都经验中,把这一块建设用地挪过来,把那一块建设用地挪过去,耕地并没有减少,符合保护耕地的目标。只不过也增加一个问题,那就是有可能从一块好地变成差地,所以这中间设置了一个等级差别,实行非对称挂钩,就是较差的耕地,把质量权数放进去。比如1.亩才能换较好的1亩地。这些都可以讨论,而且不违背耕地不减少的目标。城市化如果搞对头,它会增加耕地的,因为城市通常是一个比农村密度高很多的物理空间。
搜狐财经:比如在一个濒临荒漠化的地方做城市?
周其仁:这就是讲“不要把城市建在耕地上”,从来的城市规划里头都提倡这一条。问题它还有另一面的代价,在坡上修城市吗?投资要大多大?永远要有两害相权取其轻的思维去处理经济问题,我们为什么很多人养不成这个习惯呢?因为要把两害都调查清楚,这是很费劲的。有些人什么也没搞清楚就匆忙做评论,说这个不对那个也不对,他没看见还有另外一个成本,就匆忙地说这个成本支付是多余的。这个世界有很多约束条件同时在起作用,很多人没有看到,就直接发表听起来很过瘾的高论。
搜狐财经:美国、日本这些国家的城市化过程中,有什么经验可以值得我们借鉴?
周其仁:经验多了,要去分析啊。人口迁徙、教育水平、户籍制度、城市规划和管理能力,都有影响,其中,土地当然很重要,因为它是空间位置的载体,城市首先是一个空间问题。
国土制、征地制的由来与麻烦
搜狐财经:您曾说征地是剥夺、充公、没收的同义词(《“国土制”剥夺农民》),这句话应当怎么理解?
周其仁:征用是强制,其实所有政府权力都可以用这些词呀。抽税也是剥夺呀,但要区别,用这种有颜色的、有价值评判的词,一定要注意前后的语境。我通常不喜欢用这种有刺激性的、带颜色的词语,因为它对人们观察、理解经济现象没有什么大的帮助。
你要理解本意,抽税也是剥夺呀,问题是它有权剥夺呀,为什么全世界授予政府要剥夺你?因为政府要有公共服务,就是我们刚才讲的,一个人的自由有可能影响他人自由,影响他人自由就会起争执,起争执,就有其解决争执的手段。如果没有强制第三方,合约也不能得到履行,社会秩序也无从谈起,政府不能免费运行,所以需要抽税。抽税就是对一部分财产的“侵犯”,被拿走了。所以永远有一个问题:拿走多少,给你提供了多少服务,拿走的时候有没有程序的合理性,是不是由议会或者人大来定税制,还是由政府自己定税制,这个是有区别的。但是本质上是这么一个问题。
征地制度是怎么来的?美国有没有征地?你在什么条件下征地?我们国家的宪法里写着,征地有个限制条件,那就是“为了公共用途”。但是宪法里面没有说,商业性用途的地以什么办法得到。事实上,征地成了农地转为城市用地的唯一合法途径。为了公共用途可以征地,为了商业用途土地又从哪里获得?那就不能靠征地,要有自愿的交换,要把这个市场开出来。这也是成都实验很重要的内容。
搜狐财经:要解决一部分人的住房,看起来也是公共问题,这是用什么方式解决的?
周其仁:当然了,公共用途和商业用途之间的区别永远有麻烦。或者用成文法把它一一列举出来,再一个就是习惯法,由法官来决定。你说是公共,他说不是公共,把你家房子拆了,盖个商店增加就业也算为了公益吗?到底什么是公共的,这受到法律系统的影响。这是一件事情。但再难界定,从极端看总是有区别的吧?高尔夫球场总不能说成是为了公益,讲不通嘛。修个导弹基地呢?那就比较容易讲得通。
不管怎么界定,总有一大块地是纯商业活动的,而且城市化当中很多地都是通过这个途径,我们国家现在是这块地没有通道。农民的地自己用可以变成建设用地,或者被征用也可以变成建设用地。唯独没有既不被征用,又不是农民自己用的建设用地。这一块就是跟所谓“小产权”有关的经济活动,现在在一个黑白之间的法律框架下,这就是土地改革、土地制度要解决的问题。
搜狐财经:现在土地改革推进到哪一步了?
周其仁:慢慢把它开来,要允许实验,允许集体建设用地来参加工业化、城市化。因为宪法里面有一条城市土地都是国有土地,这也造成了一个麻烦。我们现有的法律里头就打架,这里规定“只有公益用途才能征地”,那里规定“城市土地都是国有土地”,逻辑上的悖论就出来了。因为城市里有公益用途土地,也有非公益,那块非公益的部分从哪里来?必定违背了其中一条宪法准则。
如果经过征用的土地变成城市地,但这块地是经营性的高尔夫球场,那就违背了只有公益用途才能征地的宪法原则;但如果由于是商业用地而不能征用,那么这块地就不是国家的地,是属于农民的地,但这块地已经在城市规划里头了,这又违背了所有城市土地都是国有土地的宪法原则。所以现在土地守法很困难的,所有活动必定违背其中一条准则。
搜狐财经:守法的成本很高。
周其仁:所以必须一方面要求守法,一方面要求修订法律,否则没有办法。
搜狐财经:很多人拿出共产党刚入城时给他们发放的契约证明自己拥有城市土地,这就跟现有土地政策产生了矛盾。
周其仁:是有矛盾。可是198年把所有城市土地都是国有土地列为宪法条款,所以不再承认原来非国有土地的合法权属。这里包括城市居民的,更多是城市扩张以后原农民集体的土地。
过去城市化进步慢,这个问题存在,但不如现在突出。城市化加速之后,城市面积扩大,把大量原农民集体土地包括进来,这个问题就大了。所以在实践中,城市土地有两个概念,一个叫“城市国土面积”,一个叫“建成区面积”。比如北京、上海、天津、重庆的城市范围内,还有大量“非建成区”,还是农民集体所有制的土地。北大所在的海淀区,还有很多地是农民集体的土地,虽然它已经落在北京市的范围内,但还不能说北京市里的所有土地都是国有土地。另外,国有土地要经过一个法定程序才能变成国有土地。没有完成这个手续之前,“民土”还是“民土”,不是“国土”。现在的城中村、城乡结合部等等,都跟这个有关。我们这次在深圳调查主要就去碰这些问题,需要懂得里头沟沟坎坎的关系。
搜狐财经:在允许农地直接入市之前,完全禁止政府征地代价也是很大的。
周其仁:事实上,征地制度是目前我国实现城市化的主要机制,它天天在进行。009年4万亿投的时候,“铁公基”项目哪个不要征地?铁道部在征地,交通项目在征地,所有大项目都要征地的,哪天停了?所以马上结束征地制度,是做不到的。
搜狐财经:土地产权的界定到底对经济发展有多大作用?
周其仁:土地是一种基本的经济资源。这个资源配置得好不好,与效率有关,与公正有关,和方方面面都有关。为什么要基本的权利界定?就这么简单。
第一个层面是要止纷定争;第二个层面,是土地资源永远要用到利用效率最高的那个方向去。刚才讲过的,一个社会要有基本的经济秩序,就不能让人民为土地资源天天闹纠纷,再没有精力好好搞生产、搞贸易,所以止纷定争,靠权利界定。在此基础上,即便清清楚楚是你的土地,也不一定你就可以最有效地利用这块土地,也许因为技术的变化,市场机会的变化,别人利用这块土地比你的利用效率还要高。这就需要一个转让机制,土地是你的,但不一定非你利用,可以讲个价钱给别人去用。所以一要产权,二要市场。抽象来讲,就这么两条。
现在的情况是,第一还有大量权利没有得到清楚界定,第二土地资源又不能充分自由流转,严重影响利用效率。当前我国的土地问题,主要就是这两类问题。
成都经验符合经济规律,挡也挡不住
搜狐财经:土地改革的成都经验,您认为应该如何推广?
周其仁:成都经验到底怎么看,我最近专门有篇文章(详见《成都改革的新进展》)。大家可以观察农民的流动规律,农民实现城市化的路线和跳板是怎么样的,他们既不是直接到上海南京路、北京王府井这样的地方来,一时还来不了。他们也不是像很多人想象的那样,留在那些需求不足、机会不多的小集镇上。大量农民进城最主要的,是流向特大城市或者大城市周围的那一圈,就是成都改革最活跃的那么一圈,围绕中心城区的那么一个圈。现在总人口在千万以上的特大城市,中国有十个。先把这个板块弄好了,把特大城市中心周围二三十公里这一圈,像成都改革那样,土地资源配置得更有弹性、要素能够比较活跃地流转、能吸纳产业与城市结合,那么一个城市增加一千万人口进城农民,十个城市就是一亿。还有几十个副省级省会城市,又可以容纳多少进城农民?
搜狐财经:您的建议是在有需求的地方先开展起来,再进行推广。
周其仁:是的,因为中心城市有足够厚实的级差土地收益,有一个增长核,才带得动周边广大的小城镇和农村,才有经济基础实现城乡统筹。先让农民落到这个部位,变成农民进城的一个跳板。这块跳板做得好,城市群就出来了。做得不好,中心城市周围包上一道“深壕”,被一个贫困带围着,城市文明就扩展不出去,城市化就难以推进。所以我认为成都改革有全局意义。
至于推广不推广成都经验,也没有那样重要。符合规律的事情,反正挡也挡不住。为什么很多地方对成都经验感兴趣,去参观考察的人那个多啊。我刚从宁夏回来,银川市就组成很大一个团去成都看,看了讨论,反应可热烈了。很多南方的、东部的城市都去成都看。
搜狐财经:成都经验应该能解决非常实际的问题。
周其仁:当前阶段,这是中国经济的重要抓手,搞上去了,对城乡都有利。和包产到户一样,这个也是几亿人可以受惠的事情。农民进城,首先到大城市的城乡结合部,这是一个基本的结论。不研究解决这个问题,就没抓住这个牛鼻子,没有抓住这个时期的发展关键。成都就抓住这个关键了。
当前城市化建设观念落后于现实
搜狐财经:成都经验适合大城市和特大城市。一般中小城市是否也可以从中得到借鉴?
周其仁:中小城市差一点,主要是级差地租的厚度不够,而且从历史经验看,远离大都会的中小城镇,带动力是很有限的。至于城市化的进程会导致很多原来的乡村,包括村民集居点和小集镇的人口越来越少,甚至积聚到新的空间位置,也是合乎规律的。日本现代化过程的100来年中,据说有一万多个村庄慢慢消失了,经过多次土地整理,还原环境、还原绿色。城市化总会引起农村生活方式的改变,其中也包括农村占用土地和空间资源的适当减少。
搜狐财经:把很多人聚集到很小一块地方来,是一种经济规律。
周其仁:相对集聚和集中,是全世界通行的趋势。因为工商业、服务业跟传统农业文明不一样,不靠光合作用,非得每片土地种上庄稼,每片叶子晒上太阳。工商业、服务业是相当集聚的。大东京只占日本国土面积的4%,但集聚了全日本5%的人口,以及%的GDP。发达经济在这一点上很相像,经济总量的大部分集中生产于很小的国土,其他地方绿绿的,搞环境。现在我们对城市文明、城市经济的认识,观念上落后于现实。
搜狐财经:城市化的含义应该是改进百姓的生活。
周其仁:城市让生活更美好。我在《经济观察报》上这组“城乡中国”的专栏,开头就是这么讨论起来的。上海世博会的时候韩寒被请去讲话,他说“城市让生活更糟糕”,结果主办方赶紧把扩音器给摘下来了。何必这样呢,只要问韩寒自己生活在哪里就行了。如果城市让生活很糟糕,为什么他还在大上海?F1方程式赛车,农村有这玩意儿吗?谁去看呐?没有几千万人口的积聚,怕是搞不起F1的。
(采访时间:01年7月)(未完待续)